«Совершенствование контроля в сфере размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд Управления Федерального казначейства по Алтайскому краю»

Основным нормативным правовым актом, регулирующим отношения в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, является Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее – Закон).

Указанный Закон регламентирует отношения, возникающие в процессе размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, а также устанавливает единый порядок размещения заказов в целях эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов, развития добросовестной конкуренции, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов.

Первое летописное упоминание конкурсной закупки для государственных нужд в России датируется XVII в. Известно, что в начале XVIII в. Петр I, получив сведения о том, что в сфере государственных подрядов на поставку продовольствия и обмундирования армии совершаются значительные хищения, издал ряд законов. В этих законах было указано, что все подряды следует заключать публично и гласно, при всех переговорах и обсуждении дел во всех учреждениях обязательно вести протоколы и решения принимать только большинством голосов. Однако, в конечном итоге ни один российский государь так и не смог одолеть взяточничество и казнокрадство. И в дореволюционной России, и во всех остальных странах Европы система государственных закупок развивалась эволюционным путем.

Изначально основной целью формирования механизмов размещения государственного заказа являлось сокращение расходов государственных средств и противодействие их расхищению. Самым действенным механизмом, решавшим обе эти проблемы, стало конкурсное размещение государственного заказа среди потенциальных поставщиков.

Вопрос о коррупции и предотвращении ее различными способами в России является весьма актуальным. На данный момент ведется жесткая борьба со стороны государства с этим "недугом" во всех сферах государственной службы. Известно, что закупки товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд могут являться весьма коррумпированной сферой и быть для отдельных чиновников и руководителей коммерческих структур значительным и весьма прибыльным источником получения незаконного дохода.

Поэтому в соответствии со ст.1 одной из целей Закона является предотвращение коррупции.

Закон является нормативным актом прямого действия и в части противодействия коррупции решает задачи обеспечения эффективности и экономичности размещения заказов, открытости и прозрачности принятия решений о выборе поставщика, непредвзятого и равного отношения ко всем претендентам на заключение государственного контракта, подконтрольности процедур размещения заказа.

При размещении государственных и муниципальных заказов в большинстве случаев предполагается проведение какой-либо конкурентной процедуры, предполагающей объективный выбор наилучшего предложения из нескольких поступивших. Однако, в некоторых случаях «ответственные» сотрудники заказчиков име­ют возможность обеспечить победу конкретного участника раз­мещения заказа, пообещавшего наибольшие «комиссионные» от сделки. Таким образом, можно констатировать наличие в систе­ме государственных и муниципальных закупок значительных коррупционных рисков.

Коррупционные риски могут возникать на всех этапах государствен­ных и муниципальных закупок. Рассматривая процедуру разме­щения заказа укрупнено можно выделить следующие основные этапы:

1. На этапе формирования заказа коррупционные риски возникают при определении приоритетов заявок государственных заказчиков на закупку, исследовании приоритетов рынка, выборе способа размещения заказа, формировании плана-графика закупок.

2. На этапе размещения заказа коррупционные риски возникают в ходе разработки документации, при размещении извещения о закупке, в период подготовки заявок участниками, на процедуре вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытии доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе, при рассмотрении первых и вторых частей заявок на участие в открытом аукционе в электронной форме, при рассмотрении и оценки котировочных заявок, при заключении контракта.

3. На этапе исполнения контракта коррупционные риски возникают при администрировании контракта, при приемке объекта закупок, в гарантийный период.

В настоящее время без преувеличения можно сказать, что закупочная деятельность является одним из самых рискоемких направлений деятельности любого бюджетополучателя.

Основными причинами, нарушений в сфере размещения заказов, на наш взгляд, являются следующие:

- во-первых, в Закон очень часто вносятся изменения - за время существования Закона в него было внесено более 20 пакетов поправок;

- во-вторых, имеется двоякое толкование некоторых норм Закона, тем самым законодательное регулирование сферы закупок оставляет лазейки для различного рода нарушений;

- в-третьих, нередко возникают объективные сложности при практической реализации положений Закона.

Наряду с коррупционными рисками существуют и операционные риски, связанные с появлением негативных явлений в области размещения заказов. Анализ операционных рисков, возникающих при осуществлении размещения заказа, показывает, что все риски можно разделить на 3 группы:

- риски, возникающие на стадии формирования заказа - формирование планов-графиков, определение предмета закупок, изучение конъюнктуры рынка, выбор способа размещения заказа, определение начальной (максимальной) цены контракта;

- риски, возникающие на стадии размещения заказа - подготовка документации для размещения заказа; рассмотрение, оценка и сопоставление заявок участников размещения заказов, подведение итогов; размещение информации на официальном сайте в сети Интернет, заключение государственного контракта;

- риски, возникающие при исполнении контракта - приемка товаров, выполнении работ, оказании услуг; соблюдение сроков исполнения контрактов; гарантийный период.

В Управлении Федерального казначейства по Алтайскому краю (далее – Управление) контрольные мероприятия по вопросам размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг проводятся с 2007 года. На начальном этапе это были тематические проверки по вопросам размещения заказов в ходе осуществления в Управлении последующего контроля.

Целью данных проверок была минимизация нарушений требований действующего законодательства при размещении заказов.

Анализ результатов проведения последующего контроля в сфере размещения заказов показал, что для более эффективного предупреждения рисков, возникающих в этой сфере деятельности, необходимо осуществлять контроль именно в период подготовки документации, т.е. предварительный и текущий. При данных формах контроля появляется возможность принятия мер по устранению ошибок в ходе подготовки конкурсной документации, до её размещения на официальном сайте в сети Интернет.

В настоящее время контроль закупочной деятельности в Управлении осуществляется на всех её этапах: планирование, подготовка и проведение процедур по поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг, исполнение заключенных контрактов.

Для обеспечения четкого соблюдения законодательства в сфере государственных закупок при планировании, подготовке, размещении заказов, исполнении контрактов и договоров, а также в целях совершенствования контроля за закупками товаров, выполнении работ и оказании услуг в Управлении был разработан и утвержден приказом порядок взаимодействия Отдела государственных закупок Управления с отделами Управления Федерального казначейства по Алтайскому краю при размещении заказов путем проведения торгов и запросов котировок (далее – Порядок), в соответствии с которым в процесс размещения заказов включен Отдел внутреннего контроля и аудита Управления.

Данный Порядок формализует новую схему организации закупочного процесса в Управлении, в том числе объединение процессов планирования, размещения, исполнения заказов, а также осуществления внутреннего контроля на всех этапах размещения заказов.

В Управлении в процесс проведения размещения заказов вовлечены несколько структурных подразделений Управления:

- отделы Управления, являющиеся администраторами закупок – являются ответственными за формирование заказа, определение порядка и условий его реализации, обеспечение исполнения контракта и осуществление контроля за исполнением контракта, составление Технического задания;

- Отдел государственных закупок, ответственный за разработку документации на основании «Технической документации» администратора закупок;

- Отдел финансового обеспечения отвечает за согласование в части источника финансирования заказа, возможности санкционирования расходов, целевого назначения предмета закупки, формы, сроков и порядка оплаты товаров, работ, услуг, отсутствия одноименности товаров, работ, услуг;

- Юридический отдел осуществляет правовую экспертизу документации заказчика, по итогам которой готовит правовое заключение;

- Отдел внутреннего контроля и аудита вовлечен в процесс проведения размещения заказов в целях осуществления контроля за достоверностью и полнотой внесения информации о размещении заказа Управления на официальном сайте Российской Федерации и размещением данной информации в публичном доступе, а также соблюдение требований, предъявляемых действующим законодательством Российской Федерации о размещении заказов.

Подробнее рассмотрим контроль, осуществляемый Отделом внутреннего контроля и аудита Управления.

Отдел внутреннего контроля и аудита Управления в соответствии с вышеназванным Порядком осуществляет контроль на следующих стадиях:

1. Разработки и согласования проекта документации по размещению заказа в части соблюдения требований нормативных правовых актов Российской Федерации, иных нормативных актов и инструктивных материалов.

2. Размещения документации на официальном сайте Российской Федерации в части проверки на полноту и достоверность заполнения форм официального сайта Российской Федерации, соответствие распечатанного Извещения и утвержденной документации, а также соблюдение применяемого технического обеспечения прикрепленных файлов требованиям действующего законодательства Российской Федерации.

3. Разъяснения положений документации на поступившие запросы в части согласования подготовленных разъяснений.

4. Изменения документации в части проверки полноты и достоверности заполненных форм официального сайта в сети Интернет, соответствие распечатанных Изменений в Извещение утвержденным Изменениям в документацию заказчика, а также соблюдение применяемых программных и технологических средств требованиям Закона.

5. Отказа от проведения торгов в части проверки полноты и достоверности заполненных форм официального сайта Российской Федерации, соответствие распечатанного Извещения об отказе от проведения торгов утвержденному Извещению об отказе от проведения торгов, а также соответствие применяемых программных и технологических средств требованиям Закона.

6. Составления и заключения контракта в части рассмотрения протокола разногласий участника открытого аукциона в электронной форме с которым заключается контракт.

7. Размещения первичных Сведений о контракте (его изменении) в Реестре контрактов - согласование осуществляется в части: наличия всех необходимых сведений о контракте (его изменении); соответствия показателей сведений о контракте (его изменении) друг другу, а в случае размещения сведений об изменении контракта – сведениям, размещенным ранее в реестре контрактов, за исключением изменяемых сведений; соответствия сведений о контракте (его изменении) кодам бюджетной классификации Российской Федерации, Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности, продукции и услуг, Общероссийскому классификатору единиц измерения, Общероссийскому классификатору валют.

8. Исполнения контракта и размещения Сведений об исполнении (о расторжении контракта) в Реестре контрактов согласование осуществляется в части: сведений об исполнении контракта с указанием параметров исполнения, включения сведений об оплате контракта (оплате этапа контракта) - реквизиты документа, подтверждающего возникновение обязательства при поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг, а также реквизиты документа, подтверждающего факт оплаты контракта; сведения о расторжении контракта с указанием оснований расторжения контракта – реквизиты документа, являющегося основанием расторжения контракта, с указанием причины расторжения контракта.

Качественно разработанная документация способствует достижению экономии и эффективности использования бюджетных средств при проведении торгов и запросов котировок, которое заключается в правильном применении стандартов при определении цены контракта.

Разработанный в Управлении Порядок позволил повысить качество реализации требований, установленных законодательством о государственных закупках.

Немаловажным фактором является и то, что начальник Отдела внутреннего контроля и аудита является членом Комиссии по планированию закупок товаров, работ и услуг для нужд Управления, что позволяет осуществлять контроль на этапе планирования в части недопущения поставки одноименных товаров, выполнения одноименных работ, оказания одноименных услуг на сумму, превышающую установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке, равномерности распределения закупок товаров, работ, услуг в течение финансового года.

Кроме того, начальник Отдела внутреннего контроля и аудита Управления входит в состав постоянно действующей Единой комиссии по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд Управления Федерального казначейства по Алтайскому краю в качестве заместителя председателя Единой комиссии. Данная мера позволяет осуществлять предварительный и текущий контроль на стадиях принятия решения по допуску к участию в торгах и запросах котировок, решений на соответствие поданных заявок участников требованиям заказчика, признания участника победителем.

Таким образом, контроль присутствует на всех стадиях размещения заказа, начиная от участия в планировании размещения заказов, проверке обоснования начальных (максимальных) цен контрактов, формировании требований к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг и заканчивая заключением контрактов.

В целом внедренный в Управлении системный контроль за размещением заказов позволяет оперативно и своевременно принимать меры по устранению недостатков в ходе подготовки документации.

Надо отметить, что только внедрение комплексной системы внутреннего контроля позволяет в большей степени минимизировать возникающие риски при проведении процедур размещения заказов.

Как показывает опыт систему контроля необходимо постоянно совершенствовать и основным условием её совершенствования является обеспечение непрерывности осуществления контрольных функций – её системности.

Таким образом, контроль любой организации должен представлять собой систему, препятствующую возникновению нарушений, иначе контроль будет всегда формальным, а сотрудники всеми силами будут пытаться скрыть имеющиеся недостатки.